昨日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在向常委会作关于2018年备案审查工作情况的报告时指出，目前启动废止收容教育制度工作时机已成熟，建议有关方面适时提出相关议案。

不简单！在“劳教”直接废除、“双规”被监察立法规范为“留置”后，第三项“法外之刑”的“收容教育”，竟然由最高立法机关主动建议有关方面提出废除该制度的议案（再交人大审议通过），确实难能可贵。我个人认为，这一建议的提出，标志着我国事后违宪备案审查有了一些刚性，有点动真格进行违宪审查的意味。

之所以如此肯定这项立法建议，是因为“收容教育”制度，赋予公安机关对卖淫嫖娼之一般行政违法人员，可单方决定最高限制其人身自由2年的强制措施，这同宪法和法律明确的任何公民未经法检机关决定不受逮捕（长期羁押）的规定相抵触，同行政拘留措施最高不得超过15日的一般处罚尺度相抵触，在全面推进依法治国的今天，该制度显得非常格格不入；但因涉及强势主管部门，废除呼声虽一直不断，但敏感话题，声音难以放大，相关文章常分分钟被秒杀。例如2014年黄海波因嫖娼被行政拘留15日又被收容教养6个月一事，我当时也给澎湃新闻写了评论《收容教育是否还有效，人大应出来说话》，当时不仅人大未出来说话，后来连文章的尸首在也难找到了！

其实，这正是违宪审查要做的事。我们知道，违宪审查由美国1803年马伯里诉麦迪逊案一案首创。当时，首席大法官马歇尔明知弱小的司法权无法对抗强大的行政权，面对新总统让国务卿麦迪逊将前总统签发的马伯里等治安法官委任状扣发，司法根本命令不动麦迪逊发给马伯里委任状，却干了一件惊天动地的大事，他借该案宣布：马伯里起诉所依据的《司法条例》第13条，因违宪而无效，这既解决了案件，又保住了联邦最高法院的面子，还创设了一条宪法惯例，违宪的法律不是法律，联邦最高法院对法律是否违宪享有司法审查权。

从此各国效仿，德国由宪法法院、法国由宪法委员会这样的专门机关行使违宪审查权，英国奉行“议会至上”，则由议会行使违宪审查权，美国由司法权行使违宪审查权。我国的国家理论认为，国家一切权力来源于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。在中央则是全国人大和全国人大常委会，其他国家机关由它产生、受它监督，向它负责。因此，我国同英国相仿，由权力机关行使违宪审查权。

    各国的违宪审查，主要是议会通过法律是否违宪，政府的行为是否违宪以及政府的规范性文件是否违宪。但我国的违宪审查，慢慢地慢慢地局限到了法规备案审查上了，即局限于规范性文件是否违宪，是一个狭义的违宪审查。具体循着下面这样一个发展路径。

1982年现行宪法最初文本即规定了全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权，相应地，还规定了全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。违宪审查制度由此初步建立起来。

2000年《立法法》进一步明确了法律、行政法规、地方性法规、规章的立法范围和权限、效力等级以及备案审查制度，尤其是明确中央的“一府两院”、中央军委和省级人大常委会认为规范性文件违宪、违法可提出书面审查要求，由常委会工作机构（法工委）分送有关专门委员会进行审查，其他机关、团体和公民也有这个权利。这在制度建设上迈进了一大步。此后，不少公民提出违宪审查建议，就是立法法上的依据，尽管没有得到回复。

由于缺乏具体的备案审查机构，违宪备案审查制度长时间停留在纸面上，以至于2003年3月发生孙志刚事件，当年5月三名法学博士向全国人大常委会递交审查国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，也没有机构表示受理，更没有书面答复。当然，内部沟通协调工作肯定做了不少，国务院于当年6月即制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了前述“收容谴送办法”，即是明证，但对外未体现违宪审查机制的作用。

2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内设立了法规备案审查室，这应该是一个重要的时间节点，尽管这个机构还只是全国人大常委会一个工作机构（法工委）之下的内部机构，但毕竟有一个机构来负责法规备案审查工作了。

再就是去年12月十二届全国人大五年以来暨2017年备案审查工作情况的报告接受全国人大常委会审议，这被称为法规备案审查室成立以来的首份备案审查“成绩单”。那次审议中，常委会委员们即提出了加强对地方人大立法工作指导，加强备案审查工作队伍建设等建议；“超生就开除”等一系列与群众利益相关且违背上位法的地方性法规，得到了纠正，让公民在备案审查制度当中品尝到了法治的甜味。信春鹰委员还表示，审查结果要向社会公开，会产生硬约束的效果。这是一个重要信号。

今年3月全国人大通过的宪法修正案，回应了设立“宪法委员会”的呼声，将宪法中原来的全国人大及常委会专门机构“法律委员会”变更为“宪法和法律委员会”。可见预见，今后的法律法规事先和事后审查机制将因此得到不少加强。

可见，我国的违宪审查制度还是在进步，“每天进步一点点”。因此，2018年备案审查工作情况的报告提出废除收容教育制度，不是一个偶然的结果，而是违宪备案审查工作显出些刚性的重要标志，它的振臂一呼，“收容教育”被废除立即进入倒计时，这是可以肯定的。

沈春耀主任还透露，拟从明年开始，逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，“重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围”。这意味着全国人大常委会事后备案审查进入全面实质运行阶段，审核的范围越来越广、力度越来越大。

综上所述，全面、完善、刚性的法规备案审查机制正在我国逐步形成，值得期待。本来理论上讲，我国的全国人大系统是最高国家权力机构，甚至是全权的权力机构；如果国家最高领导人一重视，橡皮图章立即可变成钢印，绵羊立即变成狮子。但我认为，由全国人大法工委下属的一个小小科室——法规备案审查室来承担违宪审查这么重大的任务，还是规格太小，力量有限，它也就更一个备案室。

在领导重视的基础上，若借鉴法国宪法委员会的违宪审查做法，将“宪法和法律委员会”升格为事先审查和事后违宪审查的专门机构，完善其程序机制，并赋予其对外职能，将法规备案审查工作纳入其麾下，可能更有利于搞好这项违宪审查工作。

 ↙原载澎湃社论，社论不署名，参见阅读原文

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